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税收法定:告别“条例”征税

  • 发布时间:2021-02-23

  12月22日,全国人大常委会正在审议的《立法法》修正案草案,拟对全国人大及其常委会的专属立法权事项作进一步细化。根据税收法定原则,明确税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度,只能由法律规定。

  现行《立法法》的表述是“财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”,只能由法律规定。这意味着:在“基本制度”之外,具体税收项目、计税标准等等,可不由立法规定。

  事实上,中国现行18个税种,只有个人所得税、企业所得税、车船税的征收依据,是全国人大或其常委会制定的法律;而70%以上的税收收入的取得,其依据的还是“条例”和“暂行条例”, 有的“暂行条例”甚至“暂行”了二十多年。

  不可否认,这种税制结构有历史原因。当年全国人大授权国务院制定征税条例或暂行条例,是为适应改革开放时期经济社会形势多变的现实。如今社会主义市场经济体制改革目标确定,市场在资源配置中决定性作用的定位已经明确,税收法定原则已不能再被忽略。

  建立现代财政制度,建设法治国家,都要求税收制度的规范化,要求税收制度符合现代市场经济的逻辑要求,要求实现税收的民主化与法治化。所有这一切,都要求税收基本制度和各种具体税收制度均需经过必要的立法程序。

  税负的轻与重,从来就没有标准答案。简单的数据国际比较只会误导决策。想说中国税负轻的,找北欧国家来比较;想说重的,找亚太地区来比较。众多纷纭,最后无助于问题的解决。理性思考的结果只能是,只要大家同意,征多少都是合适的。同意之中总是蕴含内在要求,即税收与公共服务的匹配。每一个人,每一家企业,每一种商品,所能承受的税负是一定的。

  量能课税是基本要求。在合理的空间内,公民或直接或间接表达纳税意愿,是税收民主化和法治化的表现。税收立法,可以让公民有更多机会来表达自己的意愿。税收制度的改变只能走立法程序。这是至关重要的。唯此,行政部门就不容易改变税负,纳税人负担的确定性就有保证。况且,政府职能转变本来就对行政部门行为有了约束。

  比如,最近国际油价暴跌,但上月底、本月初,财政部、国家税收总局却连续两次以“通知”的名义,上调了成品油消费税。幅度虽不大,但正所谓“怨不在大,可畏惟人”,这种基于“条例”和“暂行条例”的税收制度不牢靠,一纸“通知”就会产生税负风险。在依法治国的格局下,税负不是不能提高,关键在于是否经过必要的立法程序。如果所有的税收制度调整,都按照立法程序的要求,在立法中得到充分讨论,那么制度调整给社会带来的负面影响就会很小。看似简单的税收制度小调整,实际上蕴含着国家治理的重要内容。行政部门随意调整税制的时代必须结束,并适应税收法治化的天下大势。

  基于现实,《立法法》的修改可先体现税收法定原则,不管是税收的基本制度,还是具体制度,都应该先行立法。税收法定原则的落实可分步实施。全国人大及其常委会要收回税收授权立法权力。税收立法的要义不在于快,而在于是否适应现实,是否具有前瞻性,是否与制度内在要求相吻合。既有的具体税收制度的调整,从“条例”或“暂行条例”,要逐步过渡到“法”,但必须有明确的时间表。在过渡中,增税政策应冻结。所有新税种的开征,均应通过全国人大立法。

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